یادداشتی از عباسعلی کدخدایی
عضو حقوقدان و رئیس پژوهشکده شورای نگهبان
بر مبنای نظریه سیاسی اسلام هیچ فرد و گروهی بدون داشتن مبانی موجه شرعی حق اعمال حاکمیت بر مردم را نخواهد داشت. از این رو تنفیذ حکم ریاست‌جمهور به وسیله ولی‌فقیه در مقام تفویض امور اجرایی کشور به وی و محقق‌کننده رکن مشروعیت این جایگاه خواهد بود.
بند نهم اصل صد و دهم قانون اساسی که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است، از امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخابات مردم توسط رهبری سخن می‌گوید، که در واقع از مفهوم رسمیت بخشیدن و نافذ کردن «حکم ریاست‌جمهوری» به کلمه‌ی «تنفیذ» یاد می‌شود.
رسانه KHAMENEI.IR در آستانه برگزاری مراسم تنفیذ نهمین رئیس‌جمهور نظام جمهوری اسلامی ایران در یادداشتی به قلم عباسعلی کدخدایی، عضو حقوقدان و رئیس پژوهشکده شورای نگهبان و استاد حقوق بین‌الملل دانشگاه تهران به بررسی جایگاه و مفهوم «تنفیذ» پرداخته است.
تدوین‌کنندگان قانون اساسی پس از پیروزی انقلاب اسلامی مردم ایران در برابر نظام طاغوت در مقام طراحی و ساختارسازی برای نظام سیاسی مبتنی بر نظریه مردم‌سالاری دینی نهادهایی را اساسی‌سازی نمودند و وظیفه‌ی حکمرانی در چارچوب قانون اساسی را به این نهادها واگذار کردند.
بر اساس اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در چارچوب نظریه استقلال قوا، قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت‌اند از: قوه مقننه، قوه مجریه، و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت اقدام خواهند نمود. در این ساختار رئیس‌جمهور به‌عنوان سکان‌دار مجریه پس از مقام رهبری، عالی‌ترین مقام رسمی کشور و مسئول اجرای قانون اساسی است که به‌صورت مستقیم به وسیله‌ی مردم انتخاب می‌گردد و وظایف بسیار مهمی در پیشبرد اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران بر عهده دارد.
انتخاب و استقرار رئیس‌جمهور در جایگاه ریاست‌جمهوری بر اساس قانون اساسی و در پی آن قوانین عادی تشریفات مشخصی دارد که نمایانگر اهمیت این جایگاه در نظام جمهوری اسلامی ایران است.
امضای حکم ریاست‌جمهوری به وسیله‌ی رهبری که از آن به تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری نیز تعبیر شده است بر اساس بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی و برگزاری مراسم سوگند و یا تحلیف رئیس‌جمهور با حضور رئیس قوه قوه قضائیه و اعضای شورای نگهبان در مجلس شورای اسلامی بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی از جمله تشریفات بیان شده در قانون اساسی برای آغاز دوره ریاست‌جمهوری است.
درخصوص موضوع صلاحیت رهبری در امضای حکم ریاست‌جمهوری تحلیل‌های مختلفی در مجامع علمی و دانشگاهی بیان گردیده است؛ اما تحلیل‌های بیان شده بیش از آنکه مبتنی بر مبانی نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران باشد گرفتار بررسی حواشی شده و از همین رو ابعاد اصلی این موضوع مغفول مانده است. در این راستا ذیل سه عنوان، چیستی، چرایی و چگونگی ابعاد گوناگون موضوع تنفیذ و یا امضای حکم ریاست‌جمهوری تحلیل خواهد شد.
* الف: چیستی تنفیذ
مفهوم تنفیذ یا امضای در ادبیات حقوقی به معنای رسمیت بخشیدن به یک فرایند است و امضای حکم ریاست‌جمهوری به معنای رسمیت بخشیدن به دوره‌ی ریاست‌جمهوری منتخب مردم است.
در مقام تحلیل ماهیت و چیستی امضای حکم رئیس‌جمهور در قانون اساسی باید بیان نمود که این عمل یکی از فرایندهای حقوقی تعیین شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای رسمیت‌بخشی به فرایند انتخاب رئیس‌جمهور و استقرار او است.
به بیان دقیق‌تر به‌نتیجه‌رسیدن یک عمل حقوقی ممکن است نیازمند طی فرایندهای مختلفی باشد که هر کدام از این فرایندها در جای خود دارای آثار و نتایج مشخصی است. برای نمونه لازم‌الاجرا شدن مصوبات مجلس در قالب قانون نیازمند طی فرایندهای مختلفی است که از جمله‌ی آنها ابتکار قانون‌گذاری بررسی و تصویب متن در کمیسیون‌های تخصصی و صحن مجلس تأیید مصوبه به‌وسیله شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. هر کدام از فرایندهای بیان شده دارای آثار مشخصی است و در صورت عدم تحقق آنها اطلاق عنوان قانون بر مصوبه فاقد وجاهت حقوقی است. مبانی تنفیذ به‌عنوان یکی مراحل و فرایندهای رسمیت‌بخشی به دوره ریاست‌جمهوری علاوه بر مبانی حقوقی، ریشه در مبانی نظریه مردم‌سالاری دینی دارد.
در خصوص ریشه‌ها و مبانی تنفیذ در نظریه مردم‌سالاری دینی باید بیان نمود که این فرایند هم تضمینی برای تحقق رکن مردم‌سالاری در جمهوری اسلامی است و هم مشروعیت عملکرد رئیس‌جمهور را محقق می‌نماید. به بیان دقیق‌تر مبتنی بر مبانی نظریه سیاسی اسلام اعمال حاکمیت بر مردم در چارچوب بایسته‌های حکمرانی اسلامی نیازمند مبنا و حجیت است و هیچ فرد و گروهی بدون داشتن مبانی موجه شرعی حق اعمال حاکمیت بر مردم را نخواهد داشت.
اگر ولی‌فقیه در حکومت اسلامی صلاحیت اعمال ولایت دارد ناشی از مبانی شرعی است که این مسئولیت را به وی سپرده است. از همین رو تنفیذ حکم ریاست‌جمهور به وسیله‌ی ولی‌فقیه در مقام تفویض امور اجرایی کشور به وی و محقق‌کننده رکن مشروعیت این جایگاه خواهد بود دغدغه‌ی ضرورت مشروعیت اعمال حکمرانی به وسیله‌ی رئیس‌جمهور به‌عنوان یکی از ارکان حاکمیت در جمهوری اسلامی در مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نیز هویدا است و اعضای این مجلس بر ضرورت امضای حکم رئیس‌جمهور در راستای مشروعیت‌بخشی به وی تأکید می‌نمایند از سوی دیگر در خصوص تحقق رکن مردم‌سالاری نیز باید دو نکته بیان کرد:
* اولاً مبتنی بر نظریه‌ی مردم‌سالاری دینی حضور و نقش فعال مردم در امر اداره نظام سیاسی اسلامی از الزامات حکمرانی محسوب می‌گردد و ولی جامعه اسلامی مکلف به مراجعه به مردم و بهره‌گیری از نظرات آنان در اداره امور کشور است. این قالب مشارکت در ادبیات حقوق اساسی امروز در انتخابات تبلوریافته و مردم از طریق حضور در انتخابات مشارکت فعالانه خود در اداره نظام سیاسی را محقق می‌نمایند و انتخابات ریاست‌جمهوری یکی از این مجاری محسوب می‌گردد که در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است و رهبری در راستای عینیت‌بخشی به مشارکت فعال مردم اقدام به تنفیذ و امضای حکم رئیس‌جمهور منتخب می‌نماید.
* ثانیاً این فرایند می‌تواند تضمینی بر نحوه عملکرد و استمرار شرایط منتخب مردم در فاصله‌ی میان انتخابات تا برعهده گرفتن مسئولیت نیز باشد عبارت مشترک همه‌ی احکام رؤسای جمهور سابق که بیان می‌دارد تنفیذ و امضای حکم رئیس‌جمهور به پشتوانه آرای مردمی بوده است بیانگر همین دو اصل بنیادین است.
فارغ از رویکرد ارزشی به موضوع تنفیذ، ذکر این نکته ضروری است که در نگاه حقوقی صرف نیز تنفیذ به‌عنوان یک فرایند تأسیس شده به وسیله‌ی قانون‌گذار، اساسی فرایندی الزام‌آور تلقی می‌گردد و متناسب با بایسته‌ها و الزامات خود در نظام حقوقی تأثیرگذار خواهد بود به بیان دقیق‌تر ازآنجاکه قانون‌گذار اساسی در اصل ۱۱۰ قانون اساسی امضای حکم ریاست‌جمهوری را به منزله‌ی یک فرایند و امر حقوقی موردنیاز برای استقرار رئیس‌جمهور منتخب مردم در نظر گرفته است، نمی‌توان از اراده‌ی وی اثر تشریفاتی و غیرالزام‌آور بودن برداشت نمود.
* ب: چرایی تنفیذ؟
در مقام بیان ضرورت و چرایی تنفیذ حکم رئیس‌جمهور به‌عنوان یکی از صلاحیت‌های رهبری در قانون اساسی ذکر دو نکته حائز اهمیت است:
* اولاً اساسی سازی فرایند تنفیذ و امضای حکم ریاست‌جمهوری محقق‌کننده‌ی ارکان نظری نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران تلقی می‌گردد و در صورت عدم تعیین آن مشروعیت اعمال حکمرانی محل خدشه قرار می‌گیرد و از سوی دیگر این فرایند تضمینی بر تحقق اراده‌ی عمومی و پاسداری از رأی و خواست مردم محسوب می‌شود از همین رو قانون‌گذار اساسی ذکر آن را در اصل ۱۱۰ ضروری دانسته است.
* ثانیاً در حکم تنفیذ چارچوب‌ها و الزامات مشی رئیس‌جمهور منتخب مردم نیز تبیین می‌شود و بر اساس رویه‌ی موجود در احکام صادر شده به وسیله‌ی رهبران نظام جمهوری اسلامی ایران ازآنجاکه اراده مردم در چارچوب قانون اساسی و موازین شریعت مقدس اسلام به انتخاب فردی به‌عنوان رئیس‌جمهور تعلق‌گرفته است؛ رأی ملت تنفیذ و حکم نیز تا هنگامی است که مشی همیشگی وی در پیمودن صراط مستقیم اسلام و انقلاب ادامه داشته باشد و در صورت خروج از چارچوب‌های طراحی شده از مسیر اراده‌ی عمومی و همچنین الزامات مشروعیت‌بخشی خارج می‌گردد براین‌اساس یکی از ضرورت‌های اساسی‌سازی تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری تعیین بایسته‌های استمرار این مسئولیت است.
* ج: چگونگی تنفیذ
همان‌گونه که بیان شد تنفیذ یکی از فرایندها و مراحل استقرار رئیس‌جمهور جدید در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است و در پی اساسی بودن آن نیز دارای آثار حقوقی است.
اولین اثر حقوقی تنفیذ آغاز دوره ریاست‌جمهوری است. به بیان دیگر چون مشروعیت عمل رئیس‌جمهور و تأیید رأی ملت به واسطه‌ی تنفیذ صورت می‌گیرد؛ مبدأ دوره‌ی چهارساله‌ی ریاست‌جمهوری از زمان امضای حکم به‌وسیله رهبری خواهد بود این موضوع در ماده (۱) قانون انتخابات ریاست‌جمهوری مورد تصریح قرار گرفته است.
به‌عنوان دومین اثر حقوقی تنفیذ باید بیان نمود تا زمانی که حکم ریاست‌جمهوری امضا نشده و فرایند تنفیذ صورت نپذیرفته است؛ منتخب مردم در جایگاه رسمی ریاست‌جمهوری اسلامی ایران قرار نمی‌گیرد و صلاحیت‌های رئیس‌جمهور به وی منتقل نمی‌شود و در صورت عدم تنفیذ و امضا حکم امکان برعهده گرفتن مسئولیت ریاست‌جمهوری را نخواهد داشت.
ذکر این نکته ضروری است که اولاً قانون اساسی نسبت به فرایند پس از عدم تنفیذ حکم به وسیله‌ی رهبری ساکت بوده و این امر نیازمند طراحی نظامات حقوقی با بهره‌گیری از ظرفیت‌های موجود در قانون اساسی از جمله تصویب قانون عادی، تفسیر قانون اساسی و یا بهره‌گیری از ظرفیت حل معضل نظام به وسیله‌ی رهبری است که تا کنون در موارد مشابه همانند استنکاف رئیس‌جمهور از امضا مصوبات مجلس و یا عدم امکان برگزاری مراسم تحلیف رئیس‌جمهور به علت عدم انتخاب حقوق‌دانان شورای نگهبان اشاره نمود.
ثانیاً صلاحیت رهبری در عدم تنفیذ و امضای حکم ریاست‌جمهوری به معنای مخالفت شخصی با فرد برگزیده نیست؛ بلکه وجود مصالح و یا از دست‌دادن شرایط و اموری ازاین‌دست امور می‌تواند عواملی برای عدم امضا حکم باشد؛ کما اینکه امام خمینی (ره) در سال ۱۳۵۸ اقدام به تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری ابوالحسن بنی‌صدر کردند؛ اما در سال ۱۳۶۸ بیان داشتند «والله قسم، من رأی به ریاست‌جمهوری بنی‌صدر ندادم» اما این عدم تمایل موجبی برای عدم تنفیذ حکم محسوب نشد. شایان‌ذکر است که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیرامون فرایند تنفیذ صرفاً به امضا حکم ریاست‌جمهوری به‌عنوان یکی از وظایف و اختیارات رهبری اشاره نموده است؛ اما بر اساس عرف حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران تنفیذ در مراسمی با حضور مقامات رسمی کشور برگزار می‌گردد.