در سال‌های اخیر یکی از توصیه‌ها و پیشنهادهای اقتصاددانان، اصلاح ساختار بودجه و تاکید بیشتر بر کاهش وزن درآمدهای نفتی در آن بود. چون این کارشناسان باور داشتند این میزان وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی موجب آسیب‌پذیر شدن اقتصاد در برابر تکانه‌های بیرونی می‌شود و متاسفانه توصیه‌هایی از این جنس هیچگاه مورد توجه قرار نگرفت. اما این موضوع دوباره و با تشدید تحریم‌های آمریکا علیه اقتصاد ایران در یک سال اخیر، در کانون توجهات و مباحث اقتصادی قرار گرفته است.
همانطور که ذکر شد درآمدهای نفتی در بودجه کشور از نقش و وزن بالایی برخوردار هستند که تحریم‌های آمریکا نیز آن را نشانه گرفته است. بنابراین انتظار بر این است که امسال بودجه کشور با کسری مواجه شود و به همین دلیل دولت و کارشناسان به دنبال استفاده از ابزارها و سیاست‌هایی هستند که بتوانند تاثیرات این موضوع را به حداقل برساند.
از همین روی برای بررسی برخی مباحث مربوط به نظام بودجه‌ریزی کشور گفت‌وگویی با دکتر داود بهبودی، عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تبریز و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی آذربایجان شرقی داشته‌ایم که در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید:
یکی از نگرانی‌های اصلی سیاست‌گذاران کشور در شرایط تحریم، تاثیر تکانه‌های بیرونی بر اقتصاد از کانال نظام بودجه‌ریزی کشور است، به نظر شما تحریمها از چه طریقی بر بودجه کشور و به ویژه طرح‌های توسعه‌ای تاثیر می‌گذارند؟
از گذشتههای دور یکی از چالش‌هایی که در نظام تدبیر کشور با آن مواجه بوده‌ایم، ساختار بودجه یا مشکلات ساختاری نظام بودجه‌ریزی است.
به گزارش جارچی اخبار به نقل از ایلنا: شاید وجه غالب یا ریشه یکی از نمودهای مسئلهدار در نظام بودجه‌ریزی، وابستگی شدید بودجه به منابع حاصل از فروش نفت خام باشد.
بودجه از دو بخش عمده منابع و مصارف تشکیل یافته است. در بعضی سالها سهم درآمدهای نفتی دولت اعم از مستقیم، حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی و …. به بالای ۸۰ درصد هم رسیده؛ هرچند میانگین آن حدود ۶۰ درصد بوده است.
درآمدهای نفتی یک منبع عمده برونزا محسوب می‌شود که تحت تاثیر عوامل خارج از کنترل مثل قیمت جهانی نفت، تحریمها و مناسبات بینالمللی قرار دارد و نوسانات آن اول درآمدها را تحت تاثیر قرار میدهد و بعد بلافاصله به سمت هزینهها منتقل می‌شود؛ در بعضی مقاطع هزینههای دولت به شدت افزایش پیدا می‌کند و وقتی میخواهد این هزینهها را کاهش دهد، نمیتواند با آن شدت لازم کاهش دهد؛ چرا که در بسیاری مواقع هزینهها اصلاح ناپذیر و غیرقابل کاهش هستند.
حدود ۷۵ تا ۸۰ درصد بودجه عمومی، بودجه هزینهای است که خیلی قابل کاهش نیست؛ چرا که بخش عمده آن مربوط به حقوق و دستمزد است. بنابراین وقتی دچار مشکل می‌شود فشارها به سمت بودجه عمرانی و تملک داراییهای سرمایهای منتقل می‌شود و سرعت اجرای پروژه‌ها را کند می‌کند. در نتیجه خدمترسانی دولت و اجرای پروژه‌ها دچار مشکل می‌شود و این به طولانی شدن دوره اجرای پروژه‌ها، عدم بهرهبرداری، خواب سرمایه و نارضایتی اجتماعی منجر می‌شود.
به نظر می‌رسد که شرایط باعث شده تا دولت و کلا حاکمیت به این نتیجه برسند که باید اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور سریعا صورت بگیرد، ارزیابی شما از این موضوع چیست؟
با وجود تحریمها یا حتی نبود فشار تحریمها، اصلاحات ساختاری بودجه باید صورت میگرفت. تحریم فرصت خوبی است که به اجبار تن به این جراحی سخت بدهیم. متاسفانه ما تصمیمات سخت را به سختی میگیریم. یا دوست داریم تصمیم سخت نگیریم، مگر اینکه مجبور باشیم. تحریم ما را مجبور می‌کند تصمیمات سختی بگیریم که از این منظر فرصت خوبی میتواند تلقی شود.
باید در چند محور به سمت اصلاحات ساختاری حرکت کنیم که بخش اول در سمت درآمدها است. درآمدهای بودجه از پایداری کافی برخورداد نیستند. بخش عمده آن نفت است که برونزا است. صادرات و واردات، معافیتهای گمرکی و حتی تولید ما تحت تاثیر درآمدهای نفتی قرار دارد. اگر درآمد نفت مناسب باشد، میتوانیم مواد اولیه وارد کنیم و تولید، صادرات و ایجاد اشتغال رونق میگیرد. اگر مناسب نباشد همه این موارد دچار اشکال می‌شود. حتی وصول مالیات ما هم تحت تاثیر درآمدهای نفتی است.
محور بعدی هزینهها است. باید به سمت هزینههای کارا حرکت کنیم. اینکه احساس می‌شود هزینههای ما کارآیی و اثربخشی لازم را ندارند و در بعضی جاها هزینههای اجتنابپذیر داریم که اجتناب نمی‌شوند، بعضا بر اجرای پروژه‌های زاید و غیرموجه اصرار می‌شود یا در فرایند انجام هزینهها مقولات متعددی وجود دارد به این دلیل است که به کارآمدسازی هزینهها توجه نشده و اگرچه بودجه دولت انقباضی است، باز هم نمیتوان ادعا کرد تمام هزینهها کارآ هستند.
محور سوم این است که مکانیزمها و نهادهایی مثل حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی را درست کردیم که بخشی از عدالت بین نسلی را فراهم و درآمد نفت را به عنوان یک سرمایه بین نسلی مدیریت و بخشی از آن را برای نسلهای بعدی ذخیره کنند.
نکته مهمتر و محور چهارم بحث تقویت نهادی بودجه یا حکمروایی بودجه است. ساختار نهادی یعنی اینکه ما از شفافسازی و پاسخگویی صحبت کنیم. بودجه ما شفافیت کافی را ندارد. لازم است بودجه با برنامههای بلندمدت مثل سند چشمانداز، آمایش، برنامههای میان مدت همراستا شود تا اثربخشی و کارآیی لازم را داشته باشد.
نظر شما در مورد کارکرد نهادهای مانند صندوق توسعه ملی در نظام بودجه‌ریزی کشور چیست؟
در خصوص کارکرد صندوق توسعه ملی و حساب ذخیری ارزی باید توضیح دهم در صندوقهای توسعه یا نهادهایی که عمدتا در کشورهای نفتی با این منطق شکل میگیرند، این ساز و کار وجود دارد که درآمدهای نفتی را به صندوقی شیفت کنند که این صندوق هم نهاد عدالت بین‌نسلی و هم نهاد سرمایه‌گذاری است. خیلی جاها این صندوقها از طریق هیات امنا اداره میشوند و جاهایی که لازم است مدیریت دارایی را از طریق رفراندوم انجام میدهند؛ این طور نیست که دولتها تصمیم بگیرند و برداشت کنند. اما فرایندی که در کشور ما رایج است، شبیه قلکی است که هر وقت دچار کمبودی میشویم به سراغ آن میرویم! منطق دنیا این نیست! این نهادها باید بتوانند نظم و اقتدار مالی را تضمین کنند.
یکی از الزاماتی که در نظام بودجه‌ریزی داریم، انضباط مالی است. انضباط مالی یعنی اینکه قاعدهای تعریف شود و همه به این قاعده پایبند باشند و رعایت این قاعده نباید فدای مصلحت‌های مقطعی و موردی شود؛ چرا که این امر در بلندمدت باعث ایجاد عارضه بیاعتمادی به اظهارات و تعهدات مسئولان خواهد شد و هیچ کس به وعدههای نظام اداری و نظام تدبیر اعتماد نمیکند؛ در نتیجه بسیاری از تصمیمات دولت بلااثر می‌شود.
یکی از مباحث مهم اقتصادی کشور در حال حاضر کسری بودجه دولت است، گاها برخی از اقتصاددانان کسری بودجه را صرفا پدیده بد اقتصادی نمی‌دانند، به نظر شما می‌توان کسری بودجه را همیشه بد تلقی کرد؟
خیر! کسری بودجه ذاتا خوب یا بد نیست. همانطور که کسری تراز بازرگانی ذاتا خوب یا بد نیست. مهم هدفی است که این کسری برای آن ایجاد می‌شود و یا دلیلی که کسری ناشی از آن است و آثاری که به دنبال خواهد داشت البته این کسری یا مازاد در بلندمدت حتما باید تراز شود. ناترازی بودجه نمیتواند در بلندمدت ادامه پیدا کند؛ همانطور که ناترازی تجاری هم نمیتواند بلندمدت باشد.
لیکن وقتی از کسری بودجه صحبت می‌شود یعنی دولت میخواهد بیش از درآمدش پول خرج کند. در این حالت دولت مثلا میتواند از بانک مرکزی در قالب انتشار پول استقراض کند؛ از طریق وام خارجی وارد شود یا از طریق انتشار اوراق قرضه مردمی عمل کند. هر یک از این موارد آثاری خواهند داشت.
اگر ما کسری بودجه را برای کارهای جاری و پرداخت حقوق ایجاد کنیم طبیعی است این کسری مفید نخواهد بود. ولی اگر کسری بودجه برای سرمایه‌گذاری و اجرای پروژه‌های عمرانی، ایجاد اشتغال و توسعه صادرات ایجاد شده باشد میتواند آثار مثبتی داشته باشد. خلاصه اینکه کسری بودجه میتواند با توجه به هدف، دلیل و منبع تامین، آثار مثبت و منفی داشته باشد.
به نظر شما اقتصادیترین روش برای جبران کسری بودجه کدام است؟
همانطور که قبلا هم اشاره کردم اگر ایجاد کسری با تدبیر صورت گیرد و منجر به توسعه صادرات و ایجاد اشتغال شود نامطلوب نیست. چه بسا لازم و بهتر باشد ما کشور را چند سال با کسری اداره کنیم؛ لذا اگر نظام نهادی را اصلاح کنیم که در آن شفافیت، پاسخگویی و همسوئی بودجه دولت با برنامههای بلندمدت و میانمدت میسر شود و امکان نظارت نهادهای مدنی، رسانه‌ها و افکار عمومی بر عملکرد دولت وجود داشته باشد می‌توان کسری بودجه را به بهترین نحو مدیریت کرد.
به دنبال این موارد به اثربخشی و هزینههای کارآ، درآمد پایا و توسعه پایدار به شکل طبیعی دست پیدا میکنیم. بنابراین اصلیترین و مهمترین قدمی که دولت باید در اصلاح ساختار بردارد عبارتند از: انضباط و نظم مالی، شفافیت و پاسخگویی. ساز و کار تنظیم بودجه از لحاظ فرایند قانونی هم باید اصلاح شود.
یکی از مواد اصلاح ساختار بودجه، بودجه‌ریزی دوسالانه است. نظر شما در این مورد چیست؟
در مورد اینکه اگر بودجه را دوسالانه کنیم چه اتفاقی میافتد نظر خاصی ندارم. این امر مستلزم اصلاح یک سری از قوانین است. ما یک برنامه پنج ساله داریم که بودجه آن تعریف و مشخص می‌شود اما برای بودجه دوساله برنامه دوساله نداریم.